如果统计梳理一下，可以发现这样一幅版图：光伏业新一轮“产能过剩”的企业几乎集聚在长三角和西部地区的十余座城市。这一现象折射出的事实是，我国光伏制造产能高度集中于两个区域，即：制造业发达、市场巨大的长三角及其周边地区；资源丰富且成本低廉的西部省份。近几年中国光伏行业年度大会举办地——浙江义乌、安徽滁州和江苏宿迁，都是长三角“新兴光伏之城”，并非偶然。

去年光伏业产值排名，全国超千亿元城市有5个，分别是常州、盐城、无锡、合肥、包头；接近千亿元城市有4个，分别是苏州、义乌、嘉兴、滁州；产值在百亿元以上并计划数年内达千亿元的代表性城市有3个，分别是乐山、西宁、曲靖。这12座光伏重镇，有8座在长三角，4座在西部，产能分布格局清晰可见。

以长三角地区为例。江苏13个设区市都在规模化发展光伏业，拥有3座千亿元产值城市。浙江嘉兴、金华、宁波等6市及安徽合肥、滁州、宣城、蚌埠、阜阳5市均以光伏业作为重点产业，分别超过全省设区市半数和1/4。上海发展光伏产业的历史已近20年，仅在长三角地区，就有数十个光伏或新能源产业园区，聚集了数百家规模以上光伏制造企业。据不完全统计，全国有近80个城市是本省或本区域的“光伏第一城”或“光伏之都”，加上区县一级的中小城市，迄今至少有近两百座光伏制造城市。这些城市占据了全国的大部分光伏产能，不仅庞大，而且近年来仍在不断增长。

产能扩张之力：地方政府的强劲推动

去年至今的这一轮光伏产能扩张之中，地方政府扮演了重要角色。其主要实施者当然是各地的经济开发区和产业园区。

地方政府为何如此热衷？首先，必须看到，光伏业产值的带动力很强。1吉瓦组件制造基地投资不到2亿元，可以贡献10亿元左右产值，既可以带来稳定的税收，还可以为100多人提供就业岗位。国内光伏产业链较为成熟，设备和原材料、专业人才和服务都易于获取，投资见效的速度很快。当然，更关键的因素在于，全球各国承诺控制气候变化“双碳”目标、俄乌冲突遏制传统化石能源消费的叠加影响之下，近几年海内外太阳能发电装机量持续增长，光伏产品需求火爆，利润丰厚，是复杂经济形势下少数仍在快速发展的行业之一。包括光伏产品在内的新能源产品“新三样”有力拉动了今年我国制造业出口增速复苏，便是证明。此外，光伏业属于可再生能源产业，不纳入能源消耗总量控制，对地方政府也颇具吸引力。

据了解，近年来各地政府推动光伏企业投资扩产的措施多样。譬如：承诺参与投资、设立专门支持新能源的基金。在证券市场，一家企业只要拥有“新能源”概念，估值就会骤升，这无疑是一些传统产业的企业积极跨界进入光伏业的重要原因。无论光伏企业扩产还是业外企业“跨界”投资之后，企业都能够获得足够融资和高估值的资产，地方政府能够获得来自“绿色产业”项目的投资、税收和就业岗位，双方利益取向高度一致。

如：今年6月，上海电气恒羲光伏公司落地南通海门，建设4.8吉瓦高效异质结电池及组件生产基地。7月，上海电气新能源发展有限公司成立。这是继国电投、华润、中节能、三峡集团、中建材等之后，又一家“杀入”光伏制造领域的知名国企。此前数十年，上海电气的核心产品一直是燃气轮机和风电装备。

在地方政府的推动下，自去年以来，从既有的“高地”长三角和西部，到东南沿海、中部省份，一幅光伏制造业的地区招商地图日益扩展。不仅是沪苏浙皖、川滇青蒙，山西、广东等以往几无规模化光伏生产基地的省份也开始涌入招商赛道。据悉，安徽、山东、四川等省均设有百亿级新能源股权投资基金。作为后起区域，一些中西部省份市县政府给予企业的条件更为“优惠”，力度更大。

由此带来的结果是，一些地方甚至将投建制造基地作为相关光伏发电项目招标的前提条件。多年前曾导致风电装备制造产能过剩的“非市场竞争”，在光伏业重新上演。实际上，政府之手的过度介入所带来的结果往往并不理想，很少能够真正实现“宏伟目标”。两三年前，四川乐山和成都、河南许昌、山西朔州、甘肃酒泉等数十座城市都曾在“十四五”规划中提出打造千亿级光伏产业集群的目标，如今除了乐山等少数城市今年的光伏产值可能近千亿元之外，绝大多数城市的发展速度远不及预期。有些城市的光伏产值还不到百亿元，与规划相去甚远。

12月15日举行的2023光伏行业年度大会上，针对地方政府强力短期刺激导致的阶段性产能过剩，多位光伏大佬观点明确。隆基绿能董事长钟宝申直言：当下产能扩张的资金来源除了资本市场，就是地方政府的投资平台。一言以蔽之，花钱的人，花的不是自己的钱。天合光能董事长高纪凡指出，资本市场已开始限制对光伏业的跨界投资，但各地政府似乎还处在刺激产能扩张的过程之中。两位全球龙头光伏厂商当家人的建议是：坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好发挥政府作用，引导行业合理有序扩产。高纪凡建议，地方政府和金融机构应理性支持光伏业。具体而言，中央政府经济主管部门和行业协会商会要及时预警，地方政府要提升对于光伏企业的识别能力，吸引真正的优秀企业投资。同时，他建议国有大型能源企业不要再采取最低价中标的装备招投标方式。

近期，一些省市对此已有所警醒，明确要求严格落实国家关于不正当市场干预行为专项整治的要求，不得将配套产业投资作为企业中标新一轮财政投入开发建设项目的门槛。

政府推动扩能的成功案例

政府之手并非都是“非市场”的，政府推动扩能的成功案例并不少，宿迁、盐城、滁州、西宁等城市便是成功的典型代表，其共同特征就是遵循了市场供求规律，或拥有先进技术产品，或拥有独特资源，产能难以替代。

在全国光伏业版图上，宿迁起步较晚。2018年5月才引入了第一家企业——天合光能，此时从苏锡常到盐城、合肥、义乌，国内先行光伏城市早已形成大规模产能。自2019年投产以来，天合基地产能从2吉瓦组件迅速扩大到目前的20吉瓦硅片、20吉瓦电池和12吉瓦组件，累计产值近千亿元。建在宿迁的这一光伏“超级工厂”，已成为天合光能在全球范围内最大的光伏制造基地、新技术新工艺的集聚区和试验区。2018年天合光能原计划投资115亿元，到2022年投资额累计已达220亿元。

在天合光能的“拓荒”带动下，一批光伏企业随之而来，其中不乏大型龙头企业。2019年，投资115亿元的龙恒新能源在宿迁成立。2020年，阿特斯在宿迁投资102亿元。中利集团、中玻新能源、正银电子等光伏产业链上下游厂商纷纷落户宿迁。去年，宿迁光伏业产值达680.4亿元，位居该市20条重点产业链之首，今年目标是突破1000亿元。

宿迁光伏产值从零到近千亿元，只用了五年半时间，光伏制造产能也从零跃居全国城市前列，而且这些产能皆得到了充分利用。能在短时间内创造如此好的经济效益，个中原因何在？

一个关键因素是，宿迁的产能多数为TOPCon电池组件制造，这一产品应用了当前全球前沿技术，光电装换率明显高于传统电池组件，属于“先进新产能”，其市场竞争力更强、需求量更大，自然不在“过剩”之列。除了后发优势之外，原本以纺织和食品业为主的宿迁经开区，在发现光伏业的潜能后，迅速“换道超车”，将光伏业作为“首位产业”，集中资源重点发展。

盐城是扩能成功的另一个代表城市。去年盐城光伏产业链开票销售1149.3亿元，同比增长142.39%，两个数字均居全国前列。盐城光伏制造产能同样几乎不存在“过剩”，虽有个别中小企业近期订单量下降，但大部分企业未受影响。原因之一是起步早。2008年这里就落户了首家光伏企业，光伏与风电一直是盐城市重点培育的地标性产业。其二，“先进新产能”上马极快。为抢占市场，盐城不少产业园区与企业联手配合，大幅加快投资项目建设速度，缩短“先进新产能”进入市场的时间。天合光能11吉瓦“至尊超高功率”组件制造项目，从开工到首片产品下线，仅用时118天，这在其他产业难以想象。目前，盐城已汇聚了天合、通威、协鑫、晶澳、阿特斯、润阳、正泰等国内众多光伏龙头企业。

作为“新兴光伏之城”，滁州、宣城与西宁也暂无“产能过剩”之忧。滁州的优势一是石英砂资源储藏丰富，二是紧邻江苏——全球光伏第一高地，大型光伏名企集聚，产业链完备，充分借力发展，降低了风险。宣城则拥有异质结电池这一“新增先进产能”，其光电装换率更胜目前主流的TOPCon。西宁最大的优势则是低价电力资源，硅料环节耗能巨大，因此具有较强的竞争力。迄今西宁年产多晶硅14.53万吨，单晶硅102吉瓦，居全国前列。黄河水电、天合、阿特斯、晶科等一批头部企业在此形成了不小产能，低成本的上游硅料是重要动力。